Markkinaoikeus antoi 15.3.2024 odotetun ratkaisun MAO:154/2024 koskien sidosyksikköaseman arviointia. Asian taustalla oli hankintayksikkönä toimineen hyvinvointialueen päätös henkilöstöhallinnan tukipalveluiden hankinnasta Sarastia Oy:ltä. Yhtiö tuottaa talous- ja henkilöstöpalveluita inhouse-yhtiönä, eli se tuottaa palveluita osakkeenomistajilleen. Yhtiön osakkaina on ollut yhteensä 290 kuntaa, kuntayhtymää, hyvinvointialuetta ja muuta yhteisöä, jotka hankkivat yhtiöltä talous- ja henkilöstöpalveluita.

Kyseinen hankinta tehtiin julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (”hankintalaki”) 15 §:n perusteella, jonka mukaan lakia ei sovelleta hankintaan, jonka hankintayksikkö tekee sidosyksiköltään. Sidosyksikkösuhteen edellytyksenä on, että kysymys on hankintayksiköstä muodollisesti erillinen ja päätöksenteon kannalta itsenäinen yksikkö, johon hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa. Lisäksi sidosyksikössä ei saa olla muiden tahojen kuin hankintayksiköiden pääomaa ja sen oikeutta harjoittaa liiketoimintaa muiden tahojen kuin omistavien hankintayksiköiden kanssa on rajoitettu enintään viiteen prosenttiin ja enintään 500.000 euron osuuteen liiketoiminnasta.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (”KKV”), joka toimii hankintalain mukaisena valvontaviranomaisena, teki markkinaoikeudelle esityksen hankintasopimuksen päättämisestä etuajassa sekä 1.000 euron seuraamusmaksun määräämisestä. KKV:n mukaan sidosyksikkösuhde ei arvioitavana olevassa täyttynyt, koska hankintayksiköllä ei ollut sidosyksikkösuhteen edellytyksenä olevaa määräysvaltaa yhtiössä.

Markkinaoikeus arvioi hankintayksikön määräysvaltaa yhtiöön sekä sen osakeomistuksen, hallituksen ja nimitysvaliokunnan että osakassopimuksessa sovitun neuvottelukunnan kautta. Hankintayksikkö esitti, että se käytti määräysvaltaa yhtiön yhtiökokouksessa yhdessä muiden osakkeenomistajien kanssa, 0,04 prosentin osakeomistuksensa perusteella. Markkinaoikeus katsoi Euroopan unionin oikeuskäytäntöön vedoten, että hankintayksiköllä oli osakeomistuksensa perusteella vain vähäistäkin pienemmäksi katsottava mahdollisuus vaikuttaa yhtiökokoukseen osallistumalla yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin.

Lisäksi yhtiön osakassopimuksessa oli sovittu nimitys- ja neuvotteluvaliokunnista, jotka hankintayksikön mukaan lisäsivät sen mahdollisuuksia vaikuttaa yhtiön strategisiin tavoitteisiin ja päätöksentekoon. Hankintayksikön vaikutusmahdollisuudet itselleen myönteiseen suuntaan olivat kuitenkin markkinaoikeuden käsityksen mukaan hyvin vähäiset sekä riippuvaisia suurimpien osakkeenomistajien esityksestä. Kokonaisarvioinnin perusteella hankintayksikkö katsoi, ettei hankintayksikkö tosiasiallisella toiminnallaan osoittanut käyttävänsä yhtiössä hankintalain 15 §:n mukaista määräysvaltaa. Yhtiön ja hankintayksikön välinen sidosyksikköasema ei siten täyttynyt.

Hankintayksikkö esitti lisäksi toissijaisena perusteena, että hankinta on joka tapauksessa voitu toteuttaa hankintalain 40 §:n mukaisena suorahankintana, sillä sopimuksen tekeminen on ollut ehdottoman välttämätöntä hyvinvointialueesta riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi. Hankintayksikkö perusteli äärimmäistä kiirettä hyvinvointialueuudistuksella sekä alkuperäisen sopimuskumppanin kykenemättömyydellä toteuttaa hankinta. Alkuperäinen sopimuskumppani oli noin kahdeksan kuukautta ennen hyvinvointialueiden toiminnan alkamista ilmoittanut, ettei se pysty toteuttamaan henkilöstöhallinnon tukipalveluiden hankintaa sopimuksen mukaisesti.

Perusteluissaan markkinaoikeus korosti, että noin kahdeksan kuukauden aikaa voidaan tavanomaisesti pitää riittävänä aikana toteuttaa nopeutettu tai muutoin nopeaan aikatauluun perustuva hankintamenettely. Kyseisen tapauksen olosuhteet (hyvinvointialueuudistus ja sen valmistelun poikkeuksellinen laajuus, merkittävyys ja monimutkaisuus) huomioon ottaen markkinaoikeus kuitenkin katsoi, että hankintasopimuksen tekemiselle oli ollut ennalta arvaamaton ja hankintayksiköstä riippumaton syy.

Kuitenkin suorahankinnan osalta markkinaoikeus totesi, että suorahankinta oli ylittänyt voimassaoloajaltaan välttämättömyyden rajan. Hankintapäätöksen perusteella tehtyjen hankintasopimusten voimassaoloajat olivat lähtökohtaisesti toistaiseksi voimassa olevia ja edellyttivät päättyäkseen osapuolten irtisanomistoimenpiteitä. Markkinaoikeus toi esille, että asiassa ei voitu katsoa, etteikö hankintayksikkö olisi kyennyt tilaamaan palveluita myös ilman toistaiseksi voimassa olevien suorahankintasopimusten tekemistä. Henkilöstöhallinnan tukipalveluiden hankinta ei siten täyttänyt hankintalain 40 §:n suorahankinnan perusteita.

Seurauksena hankintalain vastaisesta hankintasopimuksesta markkinaoikeus määräsi hankintasopimusten sopimuskaudet päättymään 12 kuukauden kuluttua markkinaoikeuden päätöksen lainvoimaiseksi tulosta sekä määräsi hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 1.000 euroa.

Sidosyksikköhankinnat ovat olleet julkisuudessa viime aikoina paljolti niin KKV:n markkinaoikeuteen tekemien seuraamusesitysten takia kuin myös hallitusohjelmassa mainittujen kirjausten johdosta. Viime vuosina osa ns. inhouse -yhtiöistä on muuttunut valtakunnallisiksi toimijoiksi, joiden omistajakunta koostuu lukuisista toimijoista ja niiden palvelut ovat laajentuneet yhä suuremmalle alueelle. Ratkaisun perusteella on selvää, että kilpailuttamisvelvoitteeseen suhtaudutaan vakavasti ja sidosyksikköjä tarkkaillaan. On kuitenkin korostettava, ettei ratkaisun perusteella voida vetää suoria johtopäätöksiä muiden yksiköiden sidosyksikköasemasta. Sidosyksikön määritelmän täyttyminen ja määräysvallan arviointi edellyttää jatkossakin laajaa kokonaisarviota, mutta sidosyksikköaseman täyttymistä on syytä tarkastella säännöllisin väliajoin huolellisesti.

Markkinaoikeuden ratkaisu tuo lisäksi kaivattua linjanvetoa äärimmäisen kiireen perusteella tehtäviin suorahankintoihin. Kyseistä suorahankintaperustetta on tulkittu oikeuskäytännössä varsin suppeasti, eikä esimerkiksi lainsäädännön muuttumista ole aiemmin pidetty hyväksyttävänä suorahankintaperusteena. Tässä tapauksessa erityistä merkitystä annettiinkin alkuperäisen sopimuskumppanin ilmoitukselle siitä, ettei se kykene toimittamaan henkilöstöhallinnon tukipalveluita aiemmin sovitusti, minkä yhdessä huomattavan laajan lainsäädännöllisen uudistuksen kanssa katsottiin muodostavan arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen johdosta perusteen suorahankinnalle.

Ratkaisu ei ole vielä lainvoimainen, vaan korkeimmalta hallinto-oikeudelta on haettu asiassa valituslupaa. Siten lopullisten johtopäätösten tekeminen ei tässä vaiheessa ole vielä mahdollista. Lisäksi KKV on tehnyt markkinaoikeudelle myös toisen seuraamusesityksen koskien sidosyksikköaseman arviointia. Tässäkin asiassa markkinaoikeudelta odotetaan lähiaikoina ratkaisua. Nyt annettu markkinaoikeuden ratkaisu kuitenkin korostaa sitä, että kilpailuttamisvelvollisuus on hankintalain pääsääntö ja erilaisten poikkeusten, kuten sidosyksikkö- tai suorahankintojen soveltamisala on rajattu.

Julkaistu 3.5.2024